พัฒนาการของนโยบายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในประเทศไทย: การเปรียบเทียบกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ

บทคัดย่อ

         ดุษฎีนิพนธ์ฉบับนี้มีวัตถุประสงค์ (1) เพื่อศึกษาพัฒนาการของกระบวนการกำหนดนโยบายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในประเทศไทย (2) เพื่อศึกษาปัจจัยที่ส่งผลให้กระบวนการกำหนดนโยบายเบี้ยยังชีพฯในแต่ละยุคมีความเหมือนหรือแตกต่างกัน  (3) เพื่อศึกษาบทบาทของผู้ผลักดันนโยบายหรือผู้ประกอบการทางนโยบาย  เป็นการวิจัยเชิงคุณภาพ โดยการวิเคราะห์ข้อมูลจากเอกสารและการสัมภาษณ์เชิงลึกชนิดกึ่งมีโครงสร้างกับผู้ที่มีบทบาทเกี่ยวข้องหรือมีส่วนผลักดันนโยบาย จำนวน 7 ราย ผู้วิจัยเน้นการตรวจสอบแบบสามเส้า ด้านข้อมูล ด้านวิธีการรวบรวมข้อมูล และด้านทฤษฎี  มีการตรวจสอบความน่าเชื่อถือของเนื้อหาข้อมูลอยู่เสมอกับแหล่งอ้างอิงที่เชื่อถือได้ ไม่ติดยึดแหล่งข้อมูลใดแหล่งข้อมูลหนึ่งมากจนเกินไป

         การวิเคราะห์ข้อมูลจากเอกสารและการสัมภาษณ์ ชี้ว่า (1) นโยบายเบี้ยยังชีพฯเป็นผลมาจากการมาบรรจบกันของกระแสการเมือง กระแสปัญหา และกระแสนโยบาย สะท้อนลักษณะเด่นในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ของ 3 ยุค ได้แก่ ยุคนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นสวัสดิการแนวทางใหม่ให้เบี้ยยังชีพฯเฉพาะผู้ยากไร้ 200บาทต่อเดือนตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 3 มีนาคม 2535 เริ่มจัดสรรงบประมาณในปี 2536 ในยุคของนายชวน หลีกภัย หลังจากนั้นมีการเปลี่ยนแปลงวิธีดำเนินการหลายครั้งเพื่อให้เหมาะสมกับสภาวะความเป็นจริงและผู้สูงอายุได้รับประโยชน์สูงสุด โดยมีการปรับเพิ่มเป็น 300 บาทและ 500 บาทต่อเดือนตามลำดับ เพื่อให้สอดคล้องต่อสภาวะเศรษฐกิจ  มีการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในปี 2551 ในยุคของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะเป็นให้ทุกคนแบบถ้วนหน้า ตรึงอัตราไว้ที่ 500 บาทต่อเดือน และในปี 2554 ยุคนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ให้ทุกคน อัตราเป็นขั้นบันได 600-1,000 บาทต่อเดือน (2) ในเรื่องของปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายเบี้ยยังชีพฯที่แตกต่างกัน และผู้ที่มีบทบาทผลักดันนโยบาย พบว่า ยุคนายอานันท์ กลุ่มผลประโยชน์เป็นปัจจัยที่สำคัญมากต่อการเข้าสู่วาระนโยบาย  การตัดสินใจเชิงนโยบายโดยคณะทำงานฯ สะท้อนการกำหนดนโยบายแบบเน้นการวิเคราะห์เชิงเทคนิค (technocratic)   โดยมีนายอานันท์เป็นผู้สนับสนุนนโยบาย (policy advocate)  ทำให้รัฐบาลมีนโยบายเบี้ยยังชีพแก่ผู้สูงอายุที่ยากไร้ 200 บาทต่อเดือน ยุคนายอภิสิทธิ์มีการพิจารณาข้อมูลย้อนกลับเห็นว่าเบี้ยยังชีพฯที่เลือกจ่ายไม่เป็นธรรม  จึงนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงนโยบายเป็นให้ทุกคน 500 บาทต่อเดือน  สะท้อนการกำหนดนโยบายแบบการบริหารจัดการเพื่อแก้ปัญหา (managerial)  โดยมีนายอภิสิทธิ์เป็น ผู้ประกอบการนโยบายบริหารจัดการ (administrative policy entrepreneur) ส่วนยุคนางสาวยิ่งลักษณ์ เป็นยุคต่อเนื่องของนโยบายที่เน้นเอาใจประชาชนเพื่อหวังผลการเลือกตั้ง  พบว่าผู้สูงอายุถูกทอดทิ้ง  สะท้อนการกำหนดนโยบายแบบประชานิยม (populist)  ให้เบี้ยยังชีพฯอัตราขั้นบันได โดยมีนางสาวยิ่งลักษณ์เป็น ผู้ประกอบการนโยบายทางการเมือง (political policy entrepreneur)   ทั้งนี้ กระแสการเมืองเป็นการเปิดหน้าต่างนโยบาย (policy window) ให้ประเด็นเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็นนโยบายของรัฐบาล  ข้อเสนอแนะจากการศึกษาเสนอว่าภาครัฐควรเร่งดำเนินการจัดตั้งระบบบำนาญแห่งชาติ  เพื่อให้ในอนาคตการจ่ายเบี้ยยังชีพฯ จะได้มีสัดส่วนลดลงไป