ปัญหาทางกฎหมายของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ

บทคัดย่อ

บทความนี้ศึกษาปัญหาทางกฎหมายของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการด้วยการค้นคว้าและวิจัยทางเอกสาร ซึ่งจากการศึกษาพบว่ามีปัญหาทางกฎหมายที่น่าสนใจ กล่าวคือ

ในการปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายปกครองจะมีการใช้อำนาจในลักษณะหนึ่งที่เรียกว่า “อำนาจดุลพินิจ” ซึ่งเป็นอำนาจที่กฎหมายให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองสามารถพิจารณาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นและปรับเข้ากับข้อกฎหมายก่อนที่จะตัดสินใจดำเนินการทางปกครองในเรื่องนั้น ๆ ตามข้อเท็จจริงในแต่ละกรณีภายใต้หลักการของความชอบด้วยกฎหมาย ความเหมาะสม ความเป็นธรรม ความได้สัดส่วน หรือ ความจำเป็น  อย่างไรก็ตาม ในบางกรณีแม้มีข้อเท็จจริงอย่างเดียวกันแต่เจ้าหน้าที่แต่ละคน หรือ ในแต่ละพื้นที่ก็อาจมีการใช้อำนาจดุลพินิจที่ลักลั่นกันหรือไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกันได้ ซึ่งจะส่งผลกระทบที่สำคัญทำให้การดำเนินงานทางปกครองไม่สอดคล้องเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน หรือ ขาดความเป็นเอกภาพในการปฏิบัติราชการของฝ่ายปกครอง อันเป็นการขัดต่อหลักความเชื่อถือและไว้วางใจ หลักความมั่นคงแน่นอนแห่งนิติฐานะ หรือ หลักความเสมอภาคได้

ด้วยเหตุดังกล่าว จึงเป็นที่มาของการให้อำนาจแก่ผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานทางปกครอง องค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหรือผู้รักษาการตามกฎหมาย หรือ เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในการที่จะกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ ซึ่งอาจเรียกโดยรวมได้เป็น “หนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ” โดยมีวัตถุประสงค์ เพื่อสร้างมาตรฐานการดำเนินงานทางปกครองตามหลักการบริหารราชการแผ่นดินในลักษณะของการอธิบายข้อสงสัย หรือ แก้ไขข้อขัดข้องในการปฏิบัติหน้าที่ ช่วยตีความบทบัญญัติของกฎหมาย วางกรอบ กำหนดทิศทาง หรือ แนะแนวทางการปฏิบัติงาน หรือ ประกอบการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน และทำให้การดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเป็นที่คาดหมายได้ล่วงหน้าหรือสามารถอธิบายที่มาที่ไปของการดำเนินการทางปกครองเช่นนั้นได้กับประชาชนชนทั่วไป

โดยที่หนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการได้มีบทบาทสำคัญเพิ่มมากขึ้นในการปฏิบัติราชการของฝ่ายปกครอง เพราะมีผลผูกพันโดยตรงให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการในฐานะที่เป็นระเบียบ หรือ มาตรการภายในของฝ่ายปกครองมิฉะนั้นอาจทำให้ถูกลงโทษทางวินัย และขณะเดียวกันก็ไม่มีผลผูกพันประชาชน ซึ่งเป็นบุคคลภายนอกฝ่ายปกครองให้ต้องปฏิบัติตาม แต่เนื่องด้วยหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการในปัจจุบันได้มีเนื้อหาที่ขยายขอบเขตมากไปกว่าเดิมกลายเป็นการกำหนดเนื้อหาเรื่องอื่นใดขึ้นใหม่ หรือ แก้ไขเพิ่มเติมไปจากหลักการเดิมของกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ โดยเฉพาะกรณีที่มีผลกระทบต่อสถานภาพแห่งสิทธิหรือหน้าที่ของประชาชนให้ได้รับความเดือดร้อน หรือเสียหาย หรือ อาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยไม่อาจหลีกเลียงได้ หรือ ประสงค์ให้มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปเช่นเดียวกับกฎทั้งที่ออกโดยอาศัยอำนาจบังคับบัญชาเท่านั้น
จึงถือเป็นประเด็นปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับอำนาจ หรือ ที่มาของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการที่ขัดแย้งกับหลักการแบ่งแยกอำนาจซึ่งอาจพิจารณาได้ว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือ ปราศจากฐานทางกฎหมายรองรับให้กระทำได้และเป็นกรณีที่แตกต่างไปจากการออกกฎประเภทอื่น ๆ ในระบบกฎหมายไทยที่จะกระทำได้ต่อเมื่อมีกฎหมายแม่บทให้อำนาจในการตรากฎหมายลำดับรองประเภทนั้น ๆ

นอกจากนั้น เมื่อพิจารณาผลกระทบของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการต่อการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองแล้ว ในแง่บวกก็อาจมองได้ว่าเป็นคู่มือเพื่อช่วยในการปฏิบัติราชการให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน แต่ในแง่ลบก็อาจถูกมองได้ว่าเป็นเครื่องพันธนาการที่จำกัดการใช้อำนาจดุลพินิจในระดับผู้ปฏิบัติให้ไม่อาจพิจารณาเป็นอย่างอื่นให้แตกต่างไปจากกรอบหรือแนวทางที่กำหนดในหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการได้ ด้วยเหตุนี้จึงมีความจำเป็นที่จะต้องหาจุดสมดุลของการปฏิบัติตามหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการในฐานะที่เป็นระเบียบแบบแผนในการทำงานกับหลักปฏิบัติในทางกฎหมายมหาชนที่หนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการต้องไม่ตัดอำนาจดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในการพิจารณาดำเนินการทางปกครองในแต่ละกรณี

บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์สำคัญในการที่จะศึกษาข้อพิจารณาทั่วไปเกี่ยวกับหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ สถานะ และผลทางกฎหมายของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการที่มีต่อเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง และประชาชน รวมทั้งหลักการที่ศาลปกครองตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ เพื่อพิจารณาแบ่งแยกเขตแดนของเรื่องที่ควรอยู่ในอำนาจพิจารณาของฝ่ายบริหารโดยแท้จากระเบียบหรือมาตรการภายในฝ่ายปกครอง และเรื่องที่ควรอยู่ในอำนาจพิจารณาของฝ่ายตุลาการจากหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติที่มีผลใช้บังคับเช่นเดียวกับกฎ หรือ มีผลกระทบต่อสิทธิและหน้าที่ของปัจเจกชนที่ศาลปกครองสมควรเข้ามามีบทบาทในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย เพื่อประโยชน์ในการป้องกันและคุ้มครองผู้ที่ถูกกระทบสิทธิจากหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ และเพิกถอนหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการนั้น เพื่อไม่ให้ถูกนำไปอ้างอิงหรือใช้เป็นฐานในการออกคำสั่งทางปกครองหรือการดำเนินการทางปกครองอื่น ๆ อีกต่อไป