ประสิทธิภาพในการใช้อำนาจนิติบัญญัติของคณะกรรมาธิการ สภาผู้แทนราษฎร

Abstract

บทความนี้มุ่งศึกษาวิเคราะห์ประสิทธิภาพในการใช้อำนาจนิติบัญญัติคณะกรรมาธิการ สภาผู้แทนราษฎรไทย ซึ่งจากการศึกษาพบว่า การกำหนดหน้าที่และอำนาจของคณะกรรมาธิการตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 129 และข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562  มีข้อจำกัดที่ส่งผลให้การใช้อำนาจนิติบัญญัติของคณะกรรมาธิการไม่สอดคล้องตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ รวมทั้งการกำหนดวิธีการสอบหาข้อเท็จจริงยังขาดความชัดเจนและไม่ครอบคุลมรอบด้าน เช่น รายละเอียดรูปแบบและแนวทางการรับฟังความคิดเห็นจากสาธารณชนหรือผู้ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งทำให้ผลการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติไม่เกิดประสิทธิภาพของข้อมูล (Informational Efficiency) ที่เพียงพอในการเสนอต่อสภา เพื่อให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใช้ประกอบการอภิปรายและประกอบการตัดสินใจในการตรากฎหมาย นอกจากนี้คณะกรรมาธิการสามัญยังขาดการพัฒนาบทบาทงานด้านนิติบัญญัติอย่างเป็นรูปธรรม ในขณะเดียวกันข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 ข้อ 90 ยังไม่ปรากฏการให้อำนาจคณะกรรมาธิการในการตรวจสอบประสิทธิภาพการบังคับใช้กฎหมายซึ่งปัจจุบันถือเป็นภารกิจหลักที่สำคัญอย่างมากของคณะกรรมาธิการ สภาผู้แทนราษฎรในหลายประเทศ

ประเด็นปัญหาดังกล่าวผู้เขียนได้ศึกษาแนวคิดการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งเป็นอำนาจของรัฐสภาในฐานะผู้แทนปวงชนที่มาจากเลือกตั้งมีอำนาจในการออกกฎหมายและตรวจสอบฝ่ายบริหารทั้งด้านกฎหมายและการดำเนินนโยบาย เพื่อให้การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารมีความเหมาะสมและถูกต้องเป็นไปตามหลักการแบ่งแยกอำนาจที่กำหนดให้การใช้อำนาจอธิปไตยของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติมีความเป็นอิสระต่อกันและมีความสัมพันธ์ต่อกันโดยที่แต่ละฝ่ายสามารถถือสิทธิและปกป้องสิทธิของตนเองด้วยการยับยั้งและสนับสนุนในกิจกรรมสำคัญ ๆ ของอีกฝ่ายหนึ่งได้ รวมทั้งการตรวจสอบและถ่วงดุลที่จะช่วยให้การปฏิบัติหน้าที่ตามอำนาจของแต่ละฝ่ายที่ได้รับมอบหมายจากรัฐธรรมนูญเป็นไปได้โดยสะดวก และป้องกันไม่ให้แต่ละฝ่ายใช้อำนาจมากจนเกินขอบเขต อันจะส่งผลให้การใช้อำนาจต่าง ๆ มีความสมดุลหรือเกิดดุลยภาพและประสิทธิภาพ

การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินโดยระบบคณะกรรมาธิการเป็นการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินทางอ้อม ถือว่าเป็นแนวทางการดำเนินงานที่ครอบคลุมทุกรูปแบบของการตรวจสอบฝ่ายบริหารทั้งทางกฎหมายและนโยบายได้อย่างคล่องตัว ซึ่งผู้เขียนได้ศึกษาวิเคราะห์ประสิทธิภาพการใช้อำนาจของคณะกรรมาธิการต่างประเทศ โดยจะเป็นการยกตัวอย่างกรณีคณะกรรมาธิการ สภาผู้แทนราษฎร ประเทศสหรัฐอเมริกา ที่พบว่าการใช้อำนาจของคณะกรรมาธิการสามารถถ่วงดุลอำนาจฝ่ายบริหารได้อย่างเป็นอิสระและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนสอดคล้องตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ เนื่องจากมีระบบวิธีการดำเนินงานในการกระจายอำนาจหรือแบ่งงานของสภาไปยังคณะกรรมาธิการอย่างเป็นระบบและให้อำนาจด้านนิติบัญญัติแก่คณะกรรมาธิการอย่างเต็มศักยภาพ รวมทั้งคณะกรรมาธิการ สภาสามัญ ประเทศอังกฤษ ซึ่งเป็นต้นแบบของรัฐสภาไทย แม้ว่าการเมืองการปกครองตามหลักการแบ่งแยกอำนาจไม่เด็ดขาดจะทำให้ฝ่ายบริหารยังมีอิทธิพลครอบงำการพิจารณาร่างกฎหมายของคณะกรรมาธิการ แต่ได้มีการมุ่งเน้นให้คณะกรรมาธิการกลั่นกรองมีบทบาทในการพิจารณาตรวจสอบกฎหมายทั้งก่อนกระบวนการตรากฎหมายและภายหลังการประกาศใช้กฎหมาย เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพงานด้านนิติบัญญัติและนำไปสู่การพัฒนาความเชี่ยวชาญด้านการวิเคราะห์กฎหมายของคณะกรรมาธิการได้อีกทางหนึ่ง ซึ่งประเทศไทยสามารถพิจารณานำแนวทางการดำเนินงานมาประยุกต์ใช้ปรับปรุงให้ระบบคณะกรรมาธิการไทยมีความเข้มแข็งมากขึ้นได้