มาตรการเฉพาะกาลของศาลปกครองในการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของกฎ ที่มิได้กำหนดบทเฉพาะกาล

Abstract

 “กฎ” เป็นผลผลิตจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของฝ่ายปกครองที่เป็นการสร้างกฎเกณฑ์ขึ้นมาใช้บังคับในลักษณะที่เป็นนามธรรม (abstract) และมีผลเป็นการทั่วไป (general) โดยมิได้มุ่งหมายให้ใช้บังคับกับกรณีใด หรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ การที่ฝ่ายปกครองจะออกกฎฉบับใดขึ้นมาใช้บังคับ โดยมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงหรือกระทบต่อสิทธิของบุคคลซึ่งมีอยู่เดิมในขณะที่กฎนั้นมีผลใช้บังคับ นอกจากการกำหนดกฎเกณฑ์อันเป็นเนื้อหาหลักของกฎ หรือที่เรียกว่า “บทถาวร” ซึ่งฝ่ายปกครองมุ่งหมายที่จะบังคับใช้กับบุคคลอย่างถาวรจนกว่าจะมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลง เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ให้อำนาจแล้ว ในบางกรณี เพื่อให้การบังคับใช้กฎเหล่านั้นเป็นไปอย่างราบรื่นในระหว่างช่วงเปลี่ยนผ่านไปสู่การบังคับใช้กฎเกณฑ์ใหม่ที่ถูกกำหนดขึ้น และเพื่อเป็นการรองรับสิทธิของบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับของกฎอย่างเหมาะสม ฝ่ายปกครองยังต้องคำนึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎเกณฑ์เหล่านั้น และพิจารณากำหนดให้มีกฎเกณฑ์ที่มีลักษณะเป็นการชั่วคราว หรือที่เรียกว่า “บทเฉพาะกาล” ซึ่งมีผลทางกฎหมายเพียงช่วงเวลาใดเวลาหนึ่งขึ้นมาใช้ควบคู่กันไปในช่วงเวลาเริ่มแรกที่มีการใช้บังคับกฎนั้นด้วย แต่อย่างไรก็ตาม ด้วยความที่การออกกฎเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายอย่างหนึ่งของฝ่ายปกครองตามหลักว่าด้วยการปรับเปลี่ยนได้ของกฎที่บุคคลไม่มีสิทธิเรียกร้องให้กฎที่ใช้บังคับอยู่ในเรื่องใดเรื่องหนึ่งดำรงคงอยู่ต่อไป และฝ่ายปกครองอาจตัดสินใจยกเลิกกฎที่ใช้บังคับอยู่นั้นได้ทุกเมื่อ ไม่ว่าด้วยเหตุผลใดก็ตาม โดยถือเป็นดุลพินิจอย่างหนึ่งของฝ่ายปกครองที่อาจกำหนดกฎเกณฑ์ต่าง ๆ อย่างไรก็ได้ภายใต้ขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจไว้ ทำให้ในบางครั้งกฎที่ฝ่ายปกครองออกมาใช้บังคับกับบุคคลจึงอาจมีการกำหนดกฎเกณฑ์ขึ้นมาโดยมุ่งหมายเพียงเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจไว้เท่านั้น แต่มิได้มีการกำหนดบทเฉพาะกาลขึ้นมาเพื่อรองรับสิทธิของบุคคลที่มีอยู่ในขณะที่กฎนั้นมีผลใช้บังคับอย่างเหมาะสม จนเป็นเหตุให้สิทธิของบุคคลอาจถูกกระทบร้ายอย่างแรงเกินสมควรเมื่อเทียบกับวัตถุประสงค์ในการบังคับใช้กฎนั้น

ทั้งนี้ แม้ปัจจุบันศาลปกครองไทยจะมีอำนาจในการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของกฎ ในคดีพิพาท
เกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และมีอำนาจเพิกถอนกฎ ตามมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งเป็นมาตรการในการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองที่มีประสิทธิภาพและได้รับการยอมรับกันในระบบกฎหมายปกครองประเทศต่าง ๆ ก็ตาม แต่ด้วยผลของการเพิกถอนซึ่งมีลักษณะเป็นการลบล้างผลทางกฎหมายของกฎอย่างถาวรจากระบบกฎหมายที่อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งที่เกิดขึ้นในความเป็นจริง โดยที่หากศาลเลือกที่จะคุ้มครองสิทธิของบุคคลหรือแก้ไขเยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้นจากกฎดังกล่าว ด้วยการนำมาตรการเพิกถอนซึ่งเป็นการลบล้างผลทางกฎหมายของกฎอย่างถาวรมาใช้ในการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของกฎ เพียงเพราะเหตุที่ฝ่ายปกครองมิได้กำหนดบทเฉพาะกาลซึ่งเป็นเพียงกฎเกณฑ์ชั่วคราวไว้ จึงอาจมีผลกระทบต่อการบังคับใช้กฎหมายและการจัดทำบริการสาธารณะของฝ่ายปกครองได้ แต่ในทางกลับกัน หากศาลเลือกที่จะคุ้มครองประโยชน์สาธารณะโดยให้กฎที่มิได้กำหนดบทเฉพาะกาลนั้นมีผลทางกฎหมายต่อไป ด้วยการไม่นำมาตรการเพิกถอนดังกล่าวมาใช้ย่อมมีผลให้ความเดือดร้อนหรือเสียหายของบุคคลซึ่งได้รับผลกระทบจากกฎดังกล่าวไม่ได้รับการเยียวยาแก้ไขอย่างเหมาะสมตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย อันแสดงให้เห็นถึงข้อจำกัดของมาตรการในการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของศาลปกครอง ที่ไม่ว่าศาลจะเลือกใช้มาตราดังกล่าวหรือไม่ก็ตาม ย่อมไม่อาจหลีกเลี่ยงหรือแก้ไขเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นในความเป็นจริงได้อย่างสิ้นเชิง

ฉะนั้น เพื่อให้การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของกฎโดยศาลปกครองไทยเป็นอย่างมีประสิทธิภาพ
มากยิ่งขึ้น และสามารถลดผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากผลของคำพิพากษา รวมทั้งประสานประโยชน์สาธารณะกับประโยชน์ของปัจเจกบุคคลได้อย่างเหมาะสม ศาลปกครองไทยควรมีการนำแนวทางการพิจารณาและพิพากษาคดีให้เพิกถอนกฎในลักษณะที่เป็นการสร้างมาตรการเฉพาะกาลของศาลปกครองฝรั่งเศส ซึ่งเป็นแนวทางในการเพิกถอนกฎที่ได้รับการพัฒนามาจากแนวคิดการผ่อนคลายความเคร่งครัดในการพิพากษาเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองแบบดั่งเดิม มาปรับใช้ในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการออกกฎที่มิได้กำหนดบทเฉพาะกาลของไทย ด้วยการจำกัดผลทางระยะเวลาของคำพิพากษา ให้การเพิกถอนกฎมีผลเพียงช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง ในลักษณะที่เป็นการกำหนดมาตรการเฉพาะกาลขึ้นมาเลื่อนการบังคับใช้กฎในช่วงเวลาเริ่มแรก เพื่อให้บุคคลที่มีสิทธิอยู่ในขณะที่กฎพิพาทมีผลใช้บังคับยังคงสามารถใช้สิทธิต่าง ๆ ต่อไปได้ในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง และให้ฝ่ายปกครองผู้ออกกฎยังคงสามารถบังคับใช้กฎดังกล่าวต่อไปได้ตามเหตุผลและความจำเป็นของกฎหมายที่ให้อำนาจไว้ ภายหลังจากพ้นช่วงเวลาดังกล่าว