ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับโครงสร้างและที่มาของ ผู้ตรวจการแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560

บทคัดย่อ

         บทความการวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อ (1) ศึกษาแนวคิด ทฤษฎีในการตรวจสอบและควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง (2) ศึกษาถึงประวัติความเป็นมา และแนวคิดในการจัดตั้งองค์กรผู้ตรวจการแผ่นดินเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบและควบคุมฝ่ายปกครอง (3) ศึกษาเกี่ยวกับโครงสร้างและที่มาของผู้ตรวจการแผ่นดินของไทยเปรียบเทียบกับต่างประเทศ ได้แก่ สาธารณรัฐฝรั่งเศส สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี และสาธารณรัฐอินโดนีเซีย (4) ศึกษาวิเคราะห์เกี่ยวกับปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับโครงสร้างและที่มาของผู้ตรวจการแผ่นดิน และ (5) เสนอแนวทางในการแก้ไขโครงสร้างและที่มาที่เหมาะสมของผู้ตรวจการแผ่นดิน การวิจัยนี้เป็นการวิจัยทางกฎหมายและเป็นการวิจัยเชิงคุณภาพ โดยดำเนินวิธีการวิจัยเอกสารจากการศึกษาค้นคว้าตำรา บทความ งานวิจัยทั้งของประเทศไทยและต่างประเทศ ข้อมูลทางอิเล็กทรอนิกส์ วิทยานิพนธ์ รวมถึงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างและที่มาของผู้ตรวจการแผ่นดิน ซึ่งผู้วิจัยได้รวบรวมข้อมูลที่เกี่ยวข้องมาทำการสังเคราะห์ และวิเคราะห์ข้อมูลเชิงคุณภาพโดยการเปรียบเทียบเพื่อนำมาเป็นแนวทางในการจัดทำข้อเสนอแนะแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย

          ผลการศึกษาพบว่า 1) แนวคิดในการควบคุมฝ่ายปกครองเป็นแนวคิดพื้นฐานที่มีความจำเป็นต่อการจำกัดการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองและการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไม่ให้ถูกละเมิดจากการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง โดยผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นองค์กรหนึ่งที่มีหน้าที่และอำนาจในการตรวจสอบการใช้อำนาจหรือการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งพบว่าทฤษฎีพื้นฐานของแนวคิดเกี่ยวกับผู้ตรวจการแผ่นดิน ได้แก่ หลักนิติรัฐ ซึ่งประกอบด้วย หลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย หลักการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน และการดำเนินการขององค์กรของรัฐต้องผูกพันโดยกฎหมาย และหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของฝ่ายปกครอง ซึ่งทำให้ฝ่ายปกครองต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย 2) การจัดตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินมีขึ้นครั้งแรกในประเทศสวีเดนและเป็นแนวคิดที่ก่อเกิดในประเทศที่มีระบบการปกครองแบบประชาธิปไตย โดยผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองหรือฝ่ายบริหาร เป็นกลไกสำคัญในการแก้ไขเยียวยาปัญหาจากการบริหารภาครัฐ เพิ่มประสิทธิภาพและความโปร่งใสตรวจสอบได้ของหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งถือเป็นวิวัฒนาการสำคัญในระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ อีกทั้งผู้ตรวจการแผ่นดินในบางประเทศยังมีอำนาจเสมือนอัยการหรืออาจทำหน้าที่เป็นผู้พิทักษ์สิทธิหรือผู้คุ้มครองสิทธิด้วยอีกหน้าที่หนึ่ง 3) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของไทยต้องเป็นผู้มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ และมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินไม่ต่ำกว่าอธิบดีหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เทียบเท่า หรือหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เทียบได้ไม่ต่ำกว่ากรม ตามที่คณะกรรมการสรรหาประกาศกำหนด โดยต้องดำรงตำแหน่งดังกล่าวเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 5 ปี จำนวน 2 คน และเป็นผู้มีประสบการณ์ในการดำเนินกิจการอันเป็นสาธารณะมาแล้วไม่น้อยกว่า 20 ปี จำนวน 1 คน รวมมีจำนวน 3 คน ขณะที่ในต่างประเทศ ผู้ตรวจการแผ่นดินแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส หรือเรียกว่า “ผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชน” มีจำนวน 1 คน โดยมีผู้ช่วยผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชน จำนวน 3 คน และผู้แทนอาสาประจำ จำนวน 1 คน เพื่อทำหน้าที่ผู้ช่วยปฏิบัติงานด้านการประสานความร่วมมือและเจรจาไกล่เกลี่ยกับหน่วยงานภาครัฐและผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชนสามารถจัดตั้งคณะทำงานผู้ช่วยปฏิบัติงานได้จำนวน 3 คณะ สำหรับผู้ตรวจการแผ่นดินแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีมีรูปแบบเป็นคณะกรรมาธิการด้านการร้องเรียน ซึ่งอยู่ภายใต้ฝ่ายนิติบัญญัติ ประกอบด้วย ประธานคณะกรรมการ รองประธานคณะกรรมการ และกรรมาธิการอื่น รวมจำนวนทั้งสิ้น 28 คน ส่วนในประเทศอินโดนีเซีย มีจำนวนผู้ตรวจการแผ่นดินมากที่สุดจากการศึกษาในครั้งนี้ และมีการจัดโครงสร้างการปฏิบัติงานออกเป็น 2 ระดับ ได้แก่ สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินส่วนกลาง (National Ombudsman) และสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินท้องถิ่นหรือประจำแต่ละจังหวัด (Regional/Local Ombudsman) โดยสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินส่วนกลางมีหน้าที่ตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานภาครัฐส่วนกลางและกระทรวงต่าง ๆ ขณะที่สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินประจำจังหวัดมีหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานภาครัฐในพื้นที่ของตนเป็นสำคัญ 4) การที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้กำหนดโครงสร้างและที่มาของผู้ตรวจการแผ่นดินให้มีเพียงจำนวน 3 คน และต้องเป็นผู้มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์และมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินไม่ต่ำกว่าอธิบดีหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เทียบเท่า หรือหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เทียบได้ไม่ต่ำกว่ากรม ตามที่คณะกรรมการสรรหาประกาศกำหนด อาจยังไม่เพียงพอที่จะพิสูจน์ว่าผู้ตรวจการแผ่นดินสามารถปฏิบัติหน้าที่ด้วยความเป็นกลาง เป็นอิสระ และซื่อสัตย์สุจริตหรือไม่ และข้อจำกัดด้านจำนวนอาจทำให้เกิดความล่าช้าและความไม่ทั่วถึงในการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนให้กับประชาชน ประกอบกับไม่อาจแต่งตั้งคณะผู้ช่วยผู้ตรวจการแผ่นดินเฉพาะด้านเพื่อแบ่งเบาภาระงานได้ จึงเกิดอุปสรรคต่อการบริหารจัดการข้อร้องเรียน ซึ่งแตกต่างไปจากกรณีผู้พิทักษ์สิทธิประชาชนของสาธารณรัฐฝรั่งเศสที่กฎหมายกำหนดให้สามารถมอบอำนาจหรือแต่งตั้งผู้ช่วยการปฏิบัติงานโดยระบุหน้าที่เฉพาะเจาะจงในแต่ละคณะและแต่ละด้าน หรือผู้ตรวจการแผ่นดินแห่งสาธารณรัฐอินโดนีเซียซึ่งมีจำนวน 9 คน รวมถึงสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีที่ใช้ระบบคณะกรรมาธิการด้านการร้องเรียนแห่งรัฐสภาเยอรมนีทำหน้าที่ในฐานะเสมือนผู้ตรวจการแผ่นดิน ประกอบด้วย สมาชิกจากพรรคการเมืองเสียงข้างมากในรัฐสภา รวมจำนวน 28 คน ประกอบกับมีกรรมาธิการรัฐสภาฝ่ายกลาโหม (Parliamentary Commissioner for the Armed Forces) อีกจำนวน 1 คน ทำหน้าที่พิจารณาเฉพาะเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับกิจการทหาร และ 5) ควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับโครงสร้างของผู้ตรวจการแผ่นดิน โดยให้ผู้ตรวจการแผ่นดินแต่ละคนมีอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบเฉพาะด้าน และผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจมอบหมายให้เจ้าพนักงานประจำส่วนภูมิภาคพิจารณาเรื่องร้องเรียนในสังกัดส่วนภูมิภาคในเขตพื้นที่ของตนได้ และหากมีเรื่องร้องเรียนที่สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินประจำภูมิภาคไม่สามารถยุติเรื่องร้องเรียนนั้นได้ ก็ให้สามารถเสนอเรื่องร้องเรียนนั้นต่อสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินส่วนกลางเพื่อพิจารณาเรื่องร้องเรียนดังกล่าวนั้นต่อไป ตามแบบอย่างการจัดสรรหน่วยธุรการสนับสนุนการทำงานของผู้ตรวจการแผ่นดินที่กระทำขึ้นในสาธารณรัฐอินโดนีเซียสามารถแต่งตั้งคณะผู้ช่วยปฏิบัติหน้าที่พิจารณาข้อร้องเรียนหรือไกล่เกลี่ยข้อพิพาทได้ พร้อมทั้งกำหนดคุณสมบัติให้ชัดเจนให้ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน เช่น ด้านกฎหมาย เศรษฐกิจการคลัง และในส่วนของที่มาของคณะกรรมการสรรหานั้น ควรกำหนดให้นักวิชาการและผู้แทนจากภาคประชาชนร่วมเป็นคณะกรรมการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งผู้ตรวจการแผ่นดินด้วย เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินในฐานะองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญดำเนินการไปอย่างมีประสิทธิภาพ