การตรวจสอบสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. : ศึกษากรณีการกระทำความผิดอาญาที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่

บทคัดย่อ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดหน้าที่และอำนาจคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ กรณีกล่าวหาว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองทุจริตต่อหน้าที่ไว้ในมาตรา 234 (1) และเมื่อประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 หน้าที่และอำนาจคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกรณีกล่าวหาว่าสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐทุจริตต่อหน้าที่ถูกกำหนดไว้ในมาตรา 28 (1) ว่า “ไต่สวนและมีความเห็นกรณีมีการกล่าวหาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองทุจริตต่อหน้าที่” ซึ่งบุคคลผู้เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐรวมอยู่ในความหมายผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และคำว่า “ทุจริตต่อหน้าที่” หมายความรวมถึงการกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการตามประมวลกฎหมายอาญาหรือตามกฎหมายอื่น ดังนั้น เมื่อได้พิจารณาประกอบกันแล้ว ประเด็นปัญหาจึงมีว่า คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติสามารถที่จะตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐโดยนำลักษณะความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หมวด 2 ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการทั้งหมวด ตั้งแต่มาตรา 147 ถึง มาตรา 166 มาตราใดมาตราหนึ่งได้ หรือตามกฎหมายอื่นโดยเฉพาะมาตรา 172 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวซึ่งการบัญญัติความผิดมีลักษณะคล้ายกับมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา เพื่อให้อัยการสูงสุดดำเนินการฟ้องคดีต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองพิพากษาความผิดและลงโทษทางอาญาได้ ถึงแม้ว่าการปฏิบัติหน้าที่นั้นจะเป็นการใช้อำนาจในทางนิติบัญญัติ และฐานความผิดในหมวดความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการบางฐานไม่สอดคล้องกับการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐก็ตาม

จากการศึกษาพบว่าความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการมีจุดมุ่งหมายและเจตนารมณ์ที่จะใช้บังคับกับผู้ใช้อำนาจในทางบริหารเป็นหลักโดยเฉพาะอำนาจทางปกครอง แต่อย่างไรก็ตาม ถ้าต้องการให้มาตราใดครอบคลุมถึงผู้ใช้อำนาจในทางนิติบัญญัติก็จะระบุไว้เป็นการเฉพาะ ดังที่กำหนดไว้ในมาตรา 149 แห่งประมวลกฎหมายอาญา และขอบเขตของคำว่า “เจ้าพนักงาน” ที่เป็นองค์ประกอบของความผิดในส่วนของผู้กระทำ ในหมวดความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการไม่ได้หมายความรวมถึงผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ ประกอบกับบทบาทหน้าที่และอำนาจคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ มุ่งเน้นไปที่การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐไปในทางทุจริตแสวงหาผลประโยชน์สำหรับตนเองและผู้อื่นเป็นหลัก นอกจากนั้น การใช้อำนาจและการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐอาจแยกออกได้เป็น 2 กรณี ได้แก่ การกระทำนิติบัญญัติโดยแท้ ซึ่งจะมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจรัฐในการตรากฎหมายขึ้นมาใช้บังคับภายในรัฐและเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการนิติบัญญัติของรัฐสภา การควบคุมและตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินขององค์กรฝ่ายบริหาร ตลอดจนเป็นการใช้อำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายมหาชนระดับสูงที่กำหนด
การกระทำองค์กรทางการเมืองระดับสูงในส่วนที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสภาและฝ่ายบริหาร สำหรับการกระทำอื่น ๆ จะเป็นกรณีที่สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐปฏิบัติหน้าที่โดยใช้อำนาจที่นอกเหนือจากการกระทำนิติบัญญัติโดยแท้ ซึ่งถือเป็นการใช้อำนาจทางการเมืองอย่างหนึ่ง โดยหลักแล้วศาลจะไม่เข้าไปตรวจสอบและควบคุมการกระทำลักษณะดังกล่าว

ทั้งนี้ เมื่อได้พิจารณาถึงการควบคุมและตรวจสอบการกระทำความผิดอาญาที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐในประเทศญี่ปุ่น และประเทศสหรัฐอเมริกา จะพบว่าความผิดที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตจะถูกกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ ไม่ได้กำหนดไว้ในลักษณะทั่วไป และส่วนใหญ่จะเป็นความผิดที่เกี่ยวข้องกับสินบน ยิ่งไปกว่านั้นเมื่อได้พิจารณาในประเทศสิงคโปร์และเขตการปกครองพิเศษฮ่องกง ซึ่งได้มีการจัดตั้งองค์กรที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการทุจริตขึ้นมาโดยเฉพาะในลักษณะเช่นเดียวกับในประเทศไทยที่ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ฐานความผิดที่จะนำมาปรับใช้กับการปฏิบัติสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐจะมีเพียงแต่เฉพาะเรื่องสินบนเท่านั้น

บทความฉบับนี้จึงเสนอให้กรณีที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาตินำหมวดความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการตามประมวลกฎหมายอาญามาปรับใช้กับการตรวจสอบสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐกรณีทุจริตต่อหน้าที่ ฐานความผิดที่จะนำมาปรับใช้จะต้องเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับเรื่องทุจริตโดยแท้จริงและสอดคล้องกับการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ รวมทั้งขอบเขตและลักษณะการกระทำของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตควรจะเข้าไปตรวจสอบได้จะต้องไม่ใช่การปฏิบัติหน้าที่ที่เป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติโดยแท้ และไม่ใช่การใช้อำนาจในรูปแบบองค์กรกลุ่ม เว้นแต่กรณีฐานความผิดเจ้าพนักงานเรียก รับ หรือยอมจะรับสินบน ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 149 โดยกรณีที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติไม่สามารถเข้าไปควบคุมและตรวจสอบการกระทำของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐในกรณีที่เป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติโดยแท้ เพื่อดำเนินการใช้มาตรการทางอาญา ในกรณีดังกล่าวข้างต้นควรใช้มาตรการควบคุมและตรวจสอบโดยกระบวนการทางจริยธรรมแทน