ความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรค่าภาคหลวงแร่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: กรณีศึกษา องค์การบริหารส่วนตำบลบ้านดงและ เทศบาลตำบลแม่เมาะ จังหวัดลำปาง

บทคัดย่อ

บทความวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาสภาพปัญหาความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรค่าภาคหลวงแร่ และเพื่อศึกษาหลักเกณฑ์และวิธีการจัดสรรค่าภาคหลวงแร่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเสมอภาคสำหรับองค์การบริหารส่วนตำบลบ้านดง และเทศบาลตำบลแม่เมาะ จังหวัดลำปาง การวิจัยครั้งนี้อาศัยการวิจัยเชิงคุณภาพ โดยการสัมภาษณ์เชิงลึกผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นผู้มีบทบาทหลักและมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการจัดสรรงบประมาณ พร้อมทั้งใช้การสังเกตการณ์แบบไม่มีส่วนร่วมในการปรึกษาหารือระหว่างตัวแทนรัฐส่วนกลางในการเจรจาเกี่ยวกับการจัดสรรค่าภาคหลวงแร่ รวมถึงการเก็บรวมข้อมูลจากเอกสารงบประมาณองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองแห่งในระหว่างปี พ.ศ. 2555-2560 ระเบียบวาระการประชุม กฎหมาย และเอกสารอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง สำหรับการวิเคราะห์ข้อมูลใช้วิธีการวิเคราะห์จากเอกสาร (Documentary Analysis) และการวิเคราะห์ตัวแปรเชิงคุณภาพด้วยสถิติค่าเฉลี่ยร้อยละร่วมกับการสัมภาษณ์ ผลการศึกษาพบว่า สภาพความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรค่าภาคหลวงแร่ถ่านหินขององค์การบริหารส่วนตำบลบ้านดง และเทศบาลตำบลแม่เมาะ สาเหตุหลักมาจาก (1) การนิยามของคำว่า “การทำเหมืองแร่” ในพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 คือ สัมปทานในพื้นที่เท่านั้น แต่ไม่ได้มีหมายความรวมถึง การทิ้งมูลดินทราย และการประกอบกิจกรรมอื่นที่เกี่ยวเนื่องกับการทำเหมืองแร่ (2) การสัมปทานในพื้นที่องค์การบริหารส่วนตำบลบ้านดง จำนวน 12 แปลง เริ่มลดลงและสิ้นสุดในปี พ.ศ. 2549 ทำให้งบประมาณที่ได้รับจัดสรรลดลงอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่ยังมีการใช้พื้นที่บริเวณกว้างในการทิ้งมูลดินทรายจากการทำเหมืองแร่ จากช่องว่างทางกฎหมายดังกล่าว เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้องค์การบริหารส่วนตำบลบ้านดง ซึ่งมีการใช้พื้นที่ส่วนใหญ่สำหรับการทิ้งมูลดินทรายและประกอบกิจกรรมอื่นที่เกี่ยวเนื่องกับการทำเหมืองแร่ไม่ได้รับการจัดสรรงบประมาณในสัดส่วนเดิมที่เคยได้รับ สำหรับหลักเกณฑ์และวิธีการในการจัดสรรค่าภาคหลวงแร่ตามสูตรการแบ่งสัดส่วนในพระราชบัญญัติกำหนดแผนและการกระจายอำนาจ พ.ศ. 2542 พบว่า มีการจัดสรรโดยใช้หลักแหล่งกำเนิดของรายได้ หลักการจัดสรรตามจำนวนองค์กร และหลักเกณฑ์ประชากร ซึ่งหลักการดังกล่าวในทางปฏิบัติทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองแห่งมีความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้และรายจ่ายเฉลี่ยต่อประชากรแตกต่างกันและมีแนวโน้มจะแตกต่างกันมากขึ้น ซึ่งโดยหลักทางวิชาการแล้ว ภาษีที่รัฐจัดเก็บและแบ่งสรรให้ (Tax Sharing) มีเป้าหมายเพื่อช่วยให้เกิดความเสมอภาคทางการคลังระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น ในการปรับเกณฑ์การจัดสรรค่าภาคหลวงแร่นั้น หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องพิจารณาเกณฑ์อื่น ๆ ประกอบเพื่อให้เกิดความเท่าเทียมระหว่างพื้นที่ เช่น หลักเกณฑ์ผลกระทบต่อพื้นที่ และภาระค่าใช้จ่ายของท้องถิ่นมาเป็นส่วนในการคำนวณเพื่อจัดสรรงบประมาณ